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浅谈港澳地区“零容忍”的反腐机制

来源:三湘风纪网 作者:胡立民 日期:2017-07-26 浏览数:

  笔者最近有幸赴香港澳门进行考察、学习,有感于香港、澳门地区“零容忍”的反腐机制,谈一谈自己的体会。

  一、在制度设计上不留死角

  香港特区依据《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》和《非法及舞弊行为条例》开展廉政执法(香港廉政公署,Independent Commission Against Corruption,简称ICAC),赋予ICAC拘捕权、扣留权(48小时)和查询执法对象银行数据的权力。经法庭批准,ICAC还拥有监听、搜查、扣押财产、令疑人或证人提供数据、交出旅行证件的权力。可以说,特区政府赋予了ICAC充分的调查取证权。在澳门特区,ACIC在必要的时候通过向检察院申请,可以获得窃听、调查银行信息等权力,甚至还可以根据工作需要携带并使用枪支。

  为保证廉政公署执法调查权的规范行使,香港特区建立了有效的制衡机制,包括独立于廉政公署的审查贪污案件委员会、独立投诉委员会、律政司检控同意书、法院、立法会和传媒,都可以对ICAC的行为进行监督。ICAC对每日收到的举报进行筛选,凡涉及贪污的,不论是认定为不可追查的案件,还是认定可追查并经调查认为证据不足或正式提交律政司检控的案件,都必须经外围独立的审查贪污举报咨询委员会审议,防止廉政公署滥权。澳门特区建立了一套对ACIC工作进行监督的体系,一方面,成立了由署外社会监督机构人员组成的“廉政公署人员纪律监督委员会”,对ACIC工作人员违纪案例进行查核,查核以后移交给ACIC进行处理;另一方面,法律规定司法机构可以对ACIC进行监督,ACIC内部工作人员也可以相互监督,包括上下级之间的相互监督。

  港澳地区普遍认为,公务员受贿将导致政府的诚信危机,危害极大。香港《防止贿赂条例》第3条规定:公务员未得行政长官的许可,索取或接受任何利益,即属犯罪,最高可判罚款10万元及监禁1年。凡公务员(公职人员)贪腐,不论贪腐金额多少都得判监禁1年。该条例第4条规定:任何人无合法权限向任何公职人员提供任何利益,作出或不作出任何凭其公职人员身份而作的作为,即属犯罪,最高可判罚款50万元及监禁7年。所谓“利益”,包涵的内容甚广,包括:礼物、贷款、费用、报酬或佣金,聘用承诺或合约,以及服务或有待(款待除外)。该条例第10条规定:公务员拥有或控制与其公职薪俸不相称的财产,无圆满解释,即属犯罪,最高可判罚款100万元及监禁10年。笔者也了解到,香港特区对ICAC工作人员的廉政要求更加体现“零容忍”,一经发现有腐败行为,绝不给“改过自新”的机会。我们可以看到,香港特区对公务人员受贿处罚没有“门槛”标准,无论金额大小都要被追责。

  笔者了解到,香港ICAC下设社区关系处、执行处、防止贪污处3个工作部门,其中以执行处为重中之重,其工作人员占ICAC工作人员的绝大部分;澳门ACIC下设反贪局和行政申诉局(不同于香港特区行政申诉局单设模式),工作人员总计250人左右,其中反贪局工作人员超过100人,而这100人全部直接参与反腐调查。

  港澳特区政府普遍认为,老百姓的评价是对反贪腐成效的最好评判,老百姓是反贪腐的最好合作伙伴。在香港有独立民意调查机构,对廉政公署的执法行为进行监管评价,调查小组的调查报告交给独立投诉委员会审核。ICAC收到的举报件中90%以上为具名(实名)举报,ACIC查处的贪腐案件也大量来自实名举报,廉政公署与举报人之间建立起了一种互信关系,“零容忍”已经成为已经社会共识和发现贪腐问题的最可信赖的途径。

  二、调查取证中贯穿工作严密要求和人文关怀

  香港ICAC 24小时接受社会和群众举报,对举报人和举报内容100%保密,与此同时,ICAC可以随时收集证据,包括接到举报后针对性的收集证据,也包括平时针对廉政风险领域主动收集证据,甚至包括来自线人收集的证据。

  对于反贪工作机制,香港廉政公署和内地人民检察院存在诸多不同:在立案决定上,香港廉政公署每日由处长级人员评审决定,环节少、效率高;内地由人民检察院批核,环节多耗时长;在立案标准上,香港地区不论贪腐金额多少均需立案,内地依据刑法第383条规定,人民币5000元以下情节较轻的,可以酌情给予行政处分;在拘留权方面,香港严格规定廉政公署仅有48小时的拘留权,ICAC必须在48小时之内完成定案和移送,而内地规定在24小时之内向嫌疑人讯问,10内作出逮捕决定(特殊情况下可延长1~4日);在律师介入方面,香港特区嫌疑人可以在任何阶段聘请律师,而在内地是犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起,可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告;在沉默权方面,香港特区嫌疑人可以保持沉默,拒绝回答任何问题(口供“靠不住”或者零口供,所以并不以口供定案)。可以说,从整个审查的机制来看,香港特区在审查中充分体现了人性关怀,也充分体现了对纪律审查工作严密性和高效性的要求。

  在香港和澳门特区,法律赋予廉政公署独立的调查权,但调查方式上不得借助外力,一次性完成对相关人员的调查,实行纪律审查与审判分离都是分离的机制,两者相互监督,法院必须重视并按程序组织对廉政公署(澳门特区向检察院提出公诉意见)提交的检控进行审理,而审理环节事实上形成了对纪律审查的倒逼,让纪律审查不能存在工作上的瑕疵。

  三、追责处理上真正实现了“零容忍”

  港澳廉政公署给我们传达了他们的执法理念:要让贪腐者明白贪腐是高风险的。在香港,贪腐者未被追究法律责任的少之又少,廉政公署将认定的贪腐案100%移送到司法部门,由律政(检察院)和法院部门裁决;对于贪腐案件,不论是否被律政(检察院)起诉,都要移送独立的审查贪污举报咨询委员会进行审议,在保证执法公正的同时,真正实现了对贪腐行为的“零容忍”。

  香港ICAC给我们介绍的几起案例,就很能说明这个问题:香港特别行政区前特首曾荫权因退休前有深圳富豪给予的房购优待被移送司法;前税务局局长因妻子经营报税公司且在该公司有个人投资,自己处理该公司呈报的税务个案没有向组织申报,被终止雇佣;前酒牌局主席唆使酒牌申请人聘用其女朋友为代表律师,没有回避和申报利益冲突,向女朋友提供机密内部资料,被判入狱1年;1名香港特区政府产业署前总产业经理对其亲戚所任董事和股东的某公司不恰当地批出政府物业管理合约,没有申报利益冲突且该公司不符合批准资格,被判入狱30个月;1名高级警务人员在休班期间没有参与扫黄行动,接受妓女和色情场所经营者提供的免费性服务,被判入狱2年;1名医务人员因收受患者5元红包被判入狱;1名政府公职人员因骗取5个月病假被移送律政部门检控,最终被判刑15个月。

  (作者单位:驻省卫生计生委纪检组)

编辑:文新

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